Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

1. Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на:
1) поверхностные водные объекты;
2) подземные водные объекты.

2. К поверхностным водным объектам относятся:
1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);
2) водотоки (реки, ручьи, каналы);
3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);
4) болота;
5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);
6) ледники, снежники.

3. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

4. Береговая линия (граница водного объекта) определяется для:
1) моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;
2) реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
3) пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды;
4) болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.

4.1. Порядок определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаи и периодичность ее определения устанавливаются Правительством Российской Федерации. Требования к описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта) устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.(Часть дополнительно включена с 24 июля 2015 года Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 244-ФЗ)
5. К подземным водным объектам относятся:
1) бассейны подземных вод;
2) водоносные горизонты.

5.1. Классификация водоносных горизонтов (первый, второй и иные водоносные горизонты) утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.(Часть дополнительно включена с 1 января 2015 года Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 459-ФЗ)
6. Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах.

Комментарий к статье 5 ВК РФ

1. Рассматриваемая классификация главным образом основывается на естественно-научных данных физической географии и гидрологии. Так, согласно ч.1 комментируемой статьи выделены поверхностные и подземные водные объекты.

Приведенная классификация водных объектов конечно же не исключает тесной природной взаимосвязи всех видов водных объектов. Как известно, реки могут иметь "родниковое питание", т.е. пополняться за счет подземных вод. Есть естественные выходы подземных вод на дне моря. Как при правотворчестве, так и при применении права эту взаимосвязь нельзя упускать из виду. Так, противоправное загрязнение поверхностных вод в конечном итоге может повлечь за собой загрязнение подземных вод.

Подземные воды распространены почти по всей территории России, являясь одним из источников питания рек. Месторождений же подземных вод насчитывается около 3,5 тыс. Они в целом подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные воды. Это одна из причин того, что подземные воды используются для питьевых целей. Однако в настоящее время на территории России выявлено более 3 тыс. очагов загрязнения подземных вод*.

________________
* С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения". 2002. 21 марта. С. 4, 5.

2. Далее производится следующая классификация поверхностных водных объектов: моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы), поверхностные водотоки, поверхностные водоемы, болота, природные выходы подземных вод, ледники и снежники. При этом моря и их отдельные части (т.е. внутренние морские воды и территориальное море) теперь отнесены к кругу поверхностных водных объектов. В этом состоит отличие положений нового ВК РФ 2006 г. от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море не относились к поверхностным водам и составляли отдельные виды водных объектов.

Однако по этим "специфическим" водным объектам принимались отдельные законы. Речь прежде всего идет о Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"*. Правовой режим морских пространств отчасти определен в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"**. В разделе 4 приведенного Закона в интересах охраны Государственной границы РФ установлены правила пограничного режима. Важное значение имеют такие источники международного права, как Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части Х1 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву"***.

________________
* СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

** Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

*** СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.

Естественная наука знает лишь море вне зависимости от границ той или иной державы, но изучает она и так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством живых и неживых ресурсов. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют еще внутренние морские воды и территориальное море. Внутренние морские воды и территориальное море сами по себе не являются с точки зрения естественной науки водными объектами.

К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством РФ. Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.

Суверенитет Российской Федерации распространяется и на 12-мильный морской пояс, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с Государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от внутренних морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Оно выражается в сфере судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море. В этом проявляется некоторое отличие правового режима территориального моря от внутренних морских вод.

Россия принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Дело в том, что существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум ("потолок") ширины территориального моря. Некоторые из европейских и азиатских государств ограничивались меньшими размерами*.

________________
* Гуцуляк В.Н. Морское право: учеб. пособие. М.: РосКонсультант, 2000. С. 64-69.

В комментируемой статье дается перечень водотоков: реки, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования. Следует отметить, что возможна естественная или искусственная трансформация водотоков: ручей может разрастись до реки, а река - превратиться в ручей.

С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий рек, ручьев, каналов.

Река - естественный постоянный водоток со своими истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено. Река имеет площадь водосбора (систему притоков и истоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа - речную долину. Немало крупных рек имеют рукава, которые могут отделиться и образовать водоемы-старицы*. Гидротехническое строительство на российских реках (плотины, ГЭС и т.д.) превратило их к концу ХХ в. в цепь водохранилищ. Примером такой искусственной трансформации может служить Волга. Это наносит ущерб речной экосистеме: нарушает естественные речные процессы самоочищения, вредит миграциям и размножению рыб и т.д.

________________
* Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 24-32.

Ручьи представляют собой постоянные или временные водные потоки небольшой длины (в среднем 3-5 км) с извилистым руслом и узкой поймой. Этими признаками ручей существенно отличается от рек. В то же время ручьи могут быть началом рек, в том числе крупных (Волга исходит из ручьев). Некоторое внимание этим на первый взгляд малозначительным водотокам уделено даже в международных соглашениях по охране и использованию трансграничных водных объектов.

Каналы представляют собой искусственные водотоки, которые, однако, могут пересекать и частично совпадать с речными руслами и озерными котловинами. Они могут иметь воднотранспортное и мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значения. Это относится к Волго-Донскому каналу, каналу имени Москвы, некоторым другим. Каналы не должны быть "ловушкой" для диких животных и пересекать миграционные пути. Если каналы все же пересекают пути миграции (например, сайгаков по калмыцким степям), то через них должны быть сделаны переходы, а откосы каналов должны быть пологими (чтобы попавшие в них животные могли выбраться). Подобные вопросы особенно важны сейчас, так как российская трехвековая практика проведения каналов практически никогда не учитывала природоохранных аспектов, а в советский период она осуществлялась "любой ценой".

В комментируемой статье содержатся нормы-дефиниции, позволяющие представить, что такое поверхностные водоемы. Этому помогает данный в ч.2 статьи перечень водоемов: озера, водохранилища, болота, пруды. Таким образом, в приведенный перечень входят как природные, так и рукотворные (искусственные) водные объекты.

С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий озер, водохранилищ, прудов, обводненных карьеров. Но в естественной науке (прежде всего в гидрологии) данные понятия имеются.

Озера - естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водой котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем*. Как и другие водоемы, они находятся в состоянии замедленного водообмена, что вовсе не исключает течения. Озера могут быть сточными, бессточными, проточными. Они могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды либо стоять на его пути. Неверным было бы считать озера исключительно пресными, так как они могут быть еще и солоноватыми, солеными, минеральными (с выпадением солей в осадок). В исключительных случаях по озерам принимают отдельные законы. Таковы, например, Федеральный закон 1999 г. "Об охране озера Байкал", или Закон Волгоградской области 2000 г. "Об охране озера Эльтон"**.

________________
* Там же. С. 131-137.

** См. комментарий к ст. 2 ВК РФ.

Водохранилища - искусственные поверхностные водные объекты для хранения воды и регулирования стока, зачастую совмещающие в себе черты как водотока, так и водоема.

Гидрологически выделяются пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озерные, наливные. Они имеют разные преимущества и характеристики с точки зрения водного хозяйства (глубины, объема воды и т.д.). Однако в любом случае водохранилища образуются на реках и связанных с ними озерах*. Поэтому при строительстве водохранилищ необходимо тщательно продумать гидрологические и экологические последствия, с тем чтобы минимизировать возможный вред, причиняемый естественным водным объектам.

________________
* См.: Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 287-318.

Проблема вредного воздействия вод касается и водохранилищ. Следует учесть, что плотины строились в свое время прямо на тектонических разломах, а их подпор охватывал сейсмические зоны. Кроме того, ложе водохранилища практически любого вида может уничтожать или изолировать места обитания многих ценных видов флоры и фауны. Это касается и водохранилищ в горной местности, где много труднодоступных районов и пересечение при каком-либо строительстве редких миграционных путей особенно вредно*. Ошибки советского времени преподали нам хороший урок. Многие произвольные решения о строительстве водохранилищ были отменены или хотя бы приостановлены.

________________
* Подольский С., Колобаев Н. Гидростроительство и природа Амурской области // Охрана дикой природы. 2000. N 4. С. 18-22.

Пруды - небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода "вееры". Для пруда характерны слабый уклон дна, достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе. Они сооружаются на реках, ручьях, оврагах, логах, балках, карьерах. Глубина, как правило, составляет около 3-5 м, а площадь акватории достигает 1 кв.км. При больших размерах и глубинах речь идет о водохранилищах.

Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных мероприятий. Они могут находиться и в ведении промышленных предприятий. Немаловажны и противопожарные пруды зеленых зон и лесных массивов, которые теперь пришли в негодность из-за обмеления и замусоривания. Когда разрешают строительство прудов, хозяйствующих субъектов не предупреждают о возможной ответственности за происшествия. Между тем таковые вполне могут быть: прорыв плотины с выходом водной массы на автодорогу, влекущие заиление приводных участков. Остры проблемы "списанных" прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин.

Обводненные карьеры во многом близки к прудам. С точки зрения гидрологии пруды могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых (так называемые пруды карьерного типа). В отличие от остальных прудов само наполнение карьеров водой происходит естественно и вряд ли входит в хозяйственные задачи их создателей.

Болота связаны как с подземными, так и с поверхностными водами. По первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. болота входили в круг водоемов, но согласно ВК РФ 2006 г., болота составляют отдельную разновидность поверхностных водных объектов, не входящую ни в водотоки, ни в водоемы. Они нередко сопряжены с водотоками или водоемами и поэтому могут составлять принадлежность этих более крупных водных объектов. Однако следует признать, что болота из-за своего замедленного водообмена ближе к водотокам.

Болото - ценная экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем ее обратно. Среди болотной флоры встречаются редкие лекарственные растения, неспособные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах. В советский период к болотам относились как к источнику торфа. Обустройство на месте топей, пашней, лугов, садов и лесов влечет за собой интенсивное снижение плодородия и эрозию. Масштабное осушение болот обернулось нарушением гидрологического равновесия, губительными и неожиданными наводнениями и т.д. Такая картина наблюдалась не только в бывшем СССР, но и в ряде зарубежных государств. Затем инициировавшие ликвидацию болот государства были вынуждены брать под защиту сохранившиеся и восстанавливать прежние.

Озабоченность международного сообщества относительно болот и других объектов, не выдерживающих "покорения природы", побудила заключить Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г. (сокращенно - Рамсарская конвенция). В круг водно-болотных угодий входят далеко не только болота и заболоченные территории. В него включают мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны)*. Россия, как и ранее СССР, является участником Рамсарской конвенции.

________________
* Сиваков Д.О. Особенности правовой охраны водно-болотных угодий // Законодательство и экономика. С. 49-51; см.: Вода России // Информационное издание Минприроды РФ. 1999. N 2. С. 2.

Природные, т.е. естественные, выходы подземных вод (родники, гейзеры) также имеют в гидросфере промежуточное положение. Согласно ст. 17 ВК РФ 1995 г. естественные выходы подземных вод относились к подземным водным объектам. Теперь же в соответствии с комментируемой статьей ВК РФ 2006 г. они относятся к поверхностным водным объектам. Отнесение естественных выходов подземных вод к поверхностным водным объектам с точки зрения гидрологии носит дискуссионный характер. Однако именно такой подход законодателя создает условия для заключения договоров водопользования именно по этим источникам (родникам и, возможно, гейзерам). Отметим, что заключение договоров водопользования по естественным выходам подземных вод является весьма целесообразным. В процессе хозяйственной деятельности родникам был нанесен большой вред: они запахивались, заилялись, загрязнялись, истощались, даже, в рамках борьбы с религией, уничтожались. В настоящее время наметились возможности для повышения водности родников путем лесопосадок и других противоэрозионных мер. Восстановление и окультуривание родников и прочих водопроявлений может интегрировать их в водохозяйственный комплекс. Наличие конкретного "договорного" пользователя сможет предотвратить дальнейшее безнаказанное обращение с ними, обеспечит их благоустройство. Тенденция к этому уже намечается в ряде российских регионов (например, в Воронежской области). Там происходят регистрация, паспортизация и составление карт естественных выходов подземных вод, что готовит подписание договоров*. В противном случае родник и гейзеры как подземные водные объекты рассматривались бы как содержимое недр и использовались в порядке недропользования, без учета требований по охране вод.

________________
* Курдов А.Г. Родники Воронежской области: формирование, экология, охрана. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2000. С. 106.

В планетарном масштабе в ледниках и снежниках содержится больше воды, чем в реках. В России, в отличие от ряда европейских стран (Швейцария), эти "твердые" водные объекты пока не востребованы экономически, но при этом являются потенциальным резервом водного хозяйства и истоком речных бассейнов. Хотя бы по этой причине необходимо повышенное внимание государства к этим уникальным природным образованиям, которые при этом еще и находятся в государственной собственности.

Следует учесть, что российские ледники и снежники не являются единичными или малочисленными водными объектами. В границах России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Саян, Урала, Камчатки. Только на Кавказе их насчитывается свыше 1400*. Имеются они и на арктических островах (Новой и Северной Земли, Земли Франца-Иосифа и др.). Ледники и снежники могут быть элементами разнообразных ландшафтов: они находятся в горных областях или же на равнинах с суровым арктическим климатом.

________________
* С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 21, 22.

Ледники и снежники достаточно уязвимы и весьма подвержены негативному воздействию (загрязнения через атмосферный воздух, вред от некорректного поведения туристов и т.д.). Будучи расположены в горных массивах, ледники сами нередко оказывают разрушительное воздействие (селевые лавины). Сход ледника в Кармадонах в сентябре 2002 г. обернулся трагедией. Эта катастрофа выявила несовершенство системы наблюдения (мониторинга), предупреждения и оповещения населения относительно вредного воздействия ледников. Поэтому в области борьбы с вредным воздействием вод необходимо неотступное и жесткое применение Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*.

________________
* СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

В отличие от морских вод по ледникам и снежникам не был принят отдельный федеральный закон. Но в связи с обширностью и значимостью водных ресурсов, таящихся в ледниках и снежниках, неоднократно высказывались предложения разработать и принять отдельный федеральный закон. Пока правовые основы использования и охраны этих специфических водных объектов определяются ВК РФ. Например, согласно ст. 58 ВК РФ, запрещается загрязнение и засорение ледников и снежников. Кроме того, ледники и снежники, как и другие водные объекты, подлежат кадастровому учету.

Отечественными гляциологами (гляциология - наука о ледовых явлениях) еще с середины ХХ в. велся Ледниковый каталог по СССР, а затем и СНГ*. Он является объемным и полезным банком данных не только для науки, но и для проектируемого хозяйственного использования.

________________
* Котляков В. М. Мир снега и льда. М.: Наука, 1994. С. 162.

3-4. Законодатель сохранил представления, заложенные в ВК РФ 1995 г., о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель. При этом границей водного объекта выступает береговая линия, ориентиры для установления которой определяются применительно к разным видам водных объектов. Это новшество ВК РФ 2006 г., призванное решить наболевший вопрос о границах водных объектов, особенно водоемов и водотоков. Однако приведенные законодателем параметры не всегда фиксировались Росгидрометом и другими уполномоченными органами. Особенно это касается малых водоемов и водотоков. На них зачастую не было пунктов наблюдения, которые могли бы уловить среднемноголетний уровень вод в безледный период. Что же касается искусственных водоемов (водохранилищ и прудов), то в случае их "безпроектного", кустарного наполнения либо большого, к примеру векового, возраста трудно будет выявить нормальный подпорный уровень.

5-6. Согласно нормам ВК РФ 2006 г. устанавливаются некоторые основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматривается государственная собственность на подземные водные объекты, резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод. Однако в основном отношения по поводу подземных водных объектов отданы "на откуп" законодательству о недрах.

Для глубокого юридического понимания внутреннего строения и границ подземных водных объектов необходимо выяснить ряд вопросов. Во многом это обусловлено тем, что они мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Например, водоносные горизонты состоят из следующих элементов: водоупор (ложе), водоносный слой и уровень грунтовых вод. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу, как в реках и озерах.

Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст - растворение и выщелачивание горных пород водой. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Европе. Они дают 70% воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты осваиваемых и труднодоступных местностей России также снабжаются за счет карстовых источников. Кроме того, карстовые водные объекты из препятствия водному хозяйству превращаются в подспорье. Карстовые формы используются для строительства ГТС и проводки гидротоннелей*.

________________
* Гвоздецкий Н. А. Карст. М.: Мысль, 1981. С. 7-17.

Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности*. Согласно ч.6 комментируемой статьи, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину - государству. При этом подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае необходимо обеспечить экономное "подземное" водопользование.

________________
* Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. N 1/2. С. 14-21.