Статья 3. Основные принципы водного законодательства

Водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;
2) приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;
3) сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;
4) целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;
5) приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;
6) участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;
7) равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;
8) равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;
9) регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);
10) регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;
11) регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;
12) гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;
13) комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями;
14) платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;
15) экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов;
16) использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования.

Комментарий к статье 3 ВК РФ

Комментируемая статья - новшество ВК РФ 2006 г. Через десятилетие после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судов и других правоприменителей. Рядом исследователей высказаны сомнения в необходимости выработки принципов той или иной отрасли законодательства по причине их слабой действенности. С этим мнением можно согласиться в случае чрезмерной растяжимости формулировок принципов*. Однако вряд ли можно считать лишним принцип приоритета водопользования в целях питьевого водоснабжения. Как представляется, данный принцип служит руководством к действию для административных и судебных органов в каждом конкретном случае.

________________
* Боголюбов С. А. Экологическое право: учеб. для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 57, 58.

Следует отметить, что установление принципов водного законодательства предопределяет характерные черты водных отношений (будут рассмотрены в комментарии к ст. 4 ВК РФ). В частности, имеются в виду следующие основные положения: целевое и в то же время комплексное использование водного фонда, приоритет использования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, бассейновый подход к регулированию водных отношений, гласность водопользования, платность водопользования, стимулирование охраны водных объектов.

Важным достоинством комментируемой статьи является тесная взаимосвязь принципов водного законодательства. Так, приоритет охраны водного объекта перед его использованием выражается и в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничения и запрет использования которых устанавливается федеральным законом. В свою очередь, плата за пользование водными объектами должна зависеть от расходов хозяйствующих субъектов на защитные мероприятия и этим стимулировать их охрану.

Многие из названных в комментируемой статье принципов направлены на обеспечение экологических приоритетов и учет интересов всех участников водных отношений. Однако при всей своей обоснованности принципы не всегда имеют полное и последовательное развитие в названной статье ВК РФ.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека. Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд - основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не урегулированы специальным, водным законодательством.

Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ. Причем данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей особой формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов, разновидностей и назначения. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение. При этом требования по особо охраняемым водным объектам международного значения должны соответствовать положениям Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г.

Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от фонда земельных ресурсов водный фонд не делится на категории со своим правовым режимом, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т.д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.

В то же время целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно комментируемому ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должны быть отражены в договорах водопользования и решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл.5, посвященной водопользованию.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)
Комментарий эксперта
(актуален на 2013 год)
При этом, согласно комментируемой статье, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет, было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении". Приоритет использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, закрепленный в данной статье, нашел свое продолжение в специальном Федеральном законе от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Указанный закон определяет понятие питьевой воды как воды, за исключением бутилированной питьевой воды, предназначенной для питья, приготовления пищи и других хозяйственно-бытовых нужд населения, а также для производства пищевой продукции. Также вышеназванный закон регулирует вопрос обеспечения качества питьевой воды.

Соответствует антикоррупционным задачам принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов, однако этот принцип не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т.д.) на право заключения договора пользования водными объектами. Этим ВК РФ 2006 г. существенно отличается от некоторых проектов новой редакции ВК РФ. В частности, имеется в виду Проект новой редакции ВК РФ, представленный Министерством природных ресурсов России 31 октября 2003 г.* В данном Проекте содержались нормы о заключении договора водопользования по результатам торгов (конкурсов или аукционов). Однако комментируемый ВК РФ таких норм не содержит.

________________
* Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". Спецвыпуск. 2003. N 9-10. С. 9-36.

С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом "единства судьбы" этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.

В то же время в силу принципа гласности водопользования решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.

Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, могущих иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия. Согласно ст. 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления*. В частности, такое участие может быть предусмотрено и в рамках бассейнового управления.

________________
* СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Учитывает специфику водного фонда и давно опробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). В ВК РФ 1995 г. бассейновый подход проявлялся в так называемых бассейновых соглашениях, которые прямо в новом ВК РФ не названы.

Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от границ субъектов Федерации. К 2003 г. бассейновых соглашений было подписано около двух десятков: по Амуру, Колыме, Байкалу и Ангаре, Енисею, Оби, Волге, Уралу, Каме, Печоре, Мезене, Онеге, Северной и Западной Двине, Неве, Нарве, Дону, Тереку, Куме и Чограйскому водохранилищу, Кубани. Но пока еще не удалось в полной мере использовать возможности, заложенные в этом правовом институте. Причины кроются в том, что для каждого бассейна еще не удалось проработать технические и экономические механизмы. Они в недостаточной мере представлены в большинстве бассейновых соглашений.

Бассейновые соглашения имеют зарубежные аналоги. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается в специальных бассейновых соглашениях. Например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х гг. ХХ в. между федеральными органами и провинциями было подписано около 100 соглашений по охране вод.

Положительный опыт деятельности бассейновых по своей компетенции советов (межведомственные и межтерриториальные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде зарубежных государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются "бассейновыми парламентами". В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности*.

________________
* См.: Тасис, Консультативная помощь МПР РФ в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам). 2001. Апр. С. 9-12.

Отечественные бассейновые советы (их иногда именуют бассейновые совещания) не являются по обновленному водному законодательству решающими органами, не являлись они таковыми и по большинству проектов новой редакции ВК РФ. Однако они компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно предприятий целлюлозно-бумажных комбинатов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только совершенствованию очистки вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.

В целях охраны природы регулирование водных отношений должно зависеть от всевозможных природных особенностей режима водных объектов. Так, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В свою очередь, в обводненных районах Западной Сибири допустимый и экологически безвредный забор воды по объемам значительно выше. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно "безвредно" забрать лишь 10-15% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока(1). Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.

________________
* Михееев Н. Н. Вода - не товар // Экология и жизнь. 2005. N 7 (48). С. 22, 23.

Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу ХХ в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием ГТС. В свое время при разработке нового ВК РФ предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло некоторое отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ.

Фундаментальным началом российского водного права является принцип платности водопользования. В советский период сложилось потребительское отношение к природным ресурсам как к даровому и неисчерпаемому благу. Это распространялось и на водные ресурсы. Исключением являлась плата за орошение, но она взималась периодами: в 20-е гг., а затем в 1949-1956 гг. Получаемые средства вкладывались в мероприятия по борьбе с вторичным засолением земель. Однако низкая доходность колхозов и совхозов, рост их задолженности по плате за воду приводили к отмене всякой платности. Таким образом, возобладали даровые начала пользования водой. В результате происходило ухудшение экологической ситуации по всем союзным республикам. Например, острейший аральский экологический кризис не преодолен до сих пор.

С переходом к рынку важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Важнейшей обязанностью водопользователей является своевременное внесение платежей, связанных с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. В соответствии с первоначальной редакцией ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г., согласно гл. 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ, взимается водный налог. Налогоплательщиками являются те предприятия и организации, которые забирают воду из водных объектов для производственных нужд либо используют водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав). Объектами налогообложения является широкий круг видов водопользования. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. К этому есть весомые предпосылки: поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет больший стимул экономить воду.

Помимо водного налога, взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.

Теперь мы подходим к задаче стимулирования охраны водных объектов, которое также имеет свои финансовые аспекты. Как определяет законодатель, размер платы за водопользование зависит от расходов водопользователей на водоохранные мероприятия. Путем доктринального толкования принцип стимулирования охраны водных объектов может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей. Следует отметить, что в США одной из причин улучшения состояния водной среды является гибкая, экологически ориентированная налоговая политика, стимулирующая разработку и внедрение новейших технологий по очистке и сбросам, утилизации и многократному использованию отходов. В результате система ограничений на сброс в водные объекты хозяйственно использованных вод работает эффективно.

В новом ВК РФ закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях, согласно ст. 11 ВК РФ, не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.

Важно также отметить, что проект Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ также содержит принципы водного законодательства, во многом совпадающие с новым ВК РФ. Кроме того, в названном документе предусматривается такой принцип водного законодательства, как разграничение функций управления, контроля и хозяйственного использования водных ресурсов. Данный принцип не только является ориентиром для Содружества, но и отвечает задачам осуществляющейся в России административной реформы.

Консультации и комментарии юристов по ст 3 ВК РФ

Если у вас остались вопросы по статье 3 ВК РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.

Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.