Статья 2. Водное законодательство

1. Водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

2. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

3. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.

4. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.

5. Уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

6. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

7. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Комментарий к статье 2 ВК РФ

1. В рассматриваемой статье определяется своего рода "архитектура" водного законодательства: ВК РФ, законы РФ, законы субъектов РФ. По определению комментируемого ВК РФ, водное законодательство понимается лишь как законы, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям*. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Таким образом, определение российского водного законодательства дано в комментируемой статье в строгом смысле слова, исключающем расширительное толкование.

________________
* Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд. / под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 2001. С. 326.

В России действуют Федеральные законы: от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации"*; от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"**; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"***, от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал"****. В то же время два последних закона могут быть с неменьшим основанием отнесены не только к водному законодательству, но и соответственно к законодательству о безопасности гидротехнических сооружений, или об особо охраняемых территориях.

________________
* Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.

** СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

*** СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

**** СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)
Комментарий эксперта
(актуален на 2013 год)
Существующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме ВК РФ. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17*, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г. До принятия Водного кодекса РФ 2006 года на территории большинства субъектов РФ действовали нормативно-правовые акты, принятые в 90-е годы. С принятием нового Водного кодекса субъекты РФ вынуждены были приводить свое региональное водное законодательство в соответствие с федеральным водным законодательством. В частности, в ряде субъектов были приняты новые законы, регулирующие правоотношения по использованию водных ресурсов (например, Закон Московской области от 11.01.2007 N 5/2007-ОЗ "О регулировании водных отношений на территории Московской области", Закон Тульской области от 05.12.2007 N 920-ЗТО "Об охране окружающей среды на территории Тульской области", Закон Нижегородской области от 03.05.2007 N 40-3 "Об охране и использовании водных объектов в Нижегородской области", Закон Республики Башкортостан от 01.03.2007 N 412-з "О регулировании водных отношений в Республике Башкортостан").

Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон"**.

________________
* Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып.6.

** Волгоградская правда. 2000. 21 марта. N 49.

Не следует игнорировать также то обстоятельство, что российское водное законодательство, будучи тесно связано с источниками международного права, испытывает на себе их влияние. Это прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30 "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части Х1 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву"*. Подобные законы, ратифицирующие международные договоры в области водных отношений, также входят в систему российского водного законодательства. В свою очередь, Россией заключены международные конвенции, которые, согласно положениям ст. 15 Конституции РФ 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"**, имеют в случае их противоречия национальному законодательству большую юридическую силу.

________________
* СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.

** СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Водное законодательство тесно взаимодействует с законодательством о водных биологических ресурсах, а также с законодательством, регулирующим вопросы безопасности. Прежде всего имеются в виду Федеральные законы от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"* и от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"**. В первом случае водные объекты являются средой обитания водных биологических ресурсов; во втором - в случае вредного воздействия вод (наводнения, сели, оползни) - возможным источником опасности.

________________
* СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. 1. Ст. 5270.

** СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

Нужно также отметить, для России и других стран Содружества водное законодательство - это "молодая" отрасль законодательства, которая существует менее века. В свою очередь, в ряде зарубежных стран (Франция, Испания, Германия, Великобритания) водное законодательство развивается с середины или второй половины 19 в. и достигло большого совершенства к началу 201 в. В названных государствах удалось наладить гибкие и эффективные механизмы управления водным хозяйством, а также охраны водных объектов и сопряженных природных ресурсов. Речь идет прежде всего о бассейновых органах управления и требованиях по охране береговых зон при застройке и ином хозяйственном использовании*. При этом в государствах Европы и Северной Америки законодатель пошел по пути принятия как общих, так и специальных законов в области водных отношений, но никак не Водных кодексов. Так, например, в США принимались следующие федеральные законы: "О реках и бухтах" 1899 г., "О диких и красивых реках" 1968 г., "Об охране морской среды" 1972 г., "Об управлении береговой зоной" 1972 г. Ядро федерального законодательства США о водных ресурсах составляет Закон "О чистой воде" 1977 г. (с изм. и доп.), который "происходит" из Закона "О качестве вод" 1948 г.** Среди ведущих государств мира Водный кодекс действует только в Китайской Народной Республике.

________________
* См.: Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1948. С. 136; Высторобец Е. А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве. М.: Наука, 2006. С. 383; Сиваков Д. О. Правовая охрана берегов в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3. С. 16-22.

** Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 49-50, 73-78.

2. Действие комментируемой статьи направлено на соблюдение приоритета ВК РФ, который является "сердцевиной" водного законодательства. Федеральные законы 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений", 1999 г. "Об охране озера Байкал" были приняты после ВК РФ 1995 г. Поэтому в настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусматриваются изменения в Законах "Об охране озера Байкал", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и "смежное" законодательство о водных биоресурсах.

Все "региональные" законы и кодексы также должны быть приведены в соответствие с комментируемым ВК РФ 2006 г. Однако положения о приоритете ВК РФ не означают, что Российская Федерация "всегда права" и что у субъектов РФ нет легальных путей для оспаривания правильности актов высших органов Российской Федерации. По общему правилу, субъекты РФ имеют право оспорить эти акты в Конституционном Суде РФ, если, по их мнению, они не соответствуют Конституции РФ. Вместе с тем аналогичное право имеют высшие органы государственной власти Российской Федерации в отношении законов и иных нормативных актов субъектов РФ.

3-5. На водные отношения распространяются Указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"*; от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"**; от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"***. Приведенные подзаконные акты касаются далеко не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях с связи с административной реформой или концепцией устойчивого развития.

________________
* СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

** СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 954.

*** СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

Авторский комментарий
(актуален на 2007 год)
Комментарий эксперта
(актуален на 2013 год)
В настоящее время в области водного хозяйства действуют важнейшие постановления Правительства РФ: от 16 июня 1997 г. N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов"*; от 23 ноября 1996 г. N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации"**; от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах"***.

________________
* СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2938.

** СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 566.

*** СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.

К числу подзаконных актов, отвечающих условиям начавшейся в России административной реформы, относится постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов"*.

________________
* Российская газета. 2004. 22 июня. N 130.

К числу ключевых ведомственных актов нужно отнести приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23 марта 2005 г. N 70 "Об утверждении Перечня видов специального водопользования"*.

________________
* Российская газета. 2005. 14 июня. N 125.

Следует полагать, что в связи с принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе РФ, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу и наконец утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять до вступления в силу нового ВК РФ 1 января 2007 г. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам.

За период, прошедший с даты принятия Водного кодекса РФ, были отменены подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе РФ. Правительством РФ и ведомственными органами государственной власти было принято множество подзаконных актов во исполнение положений Водного кодекса РФ. В настоящее время на территории РФ действует более 20 федеральных подзаконных актов, конкретизирующих нормы Водного кодекса РФ. К наиболее важным могут быть отнесены, например, постановление Правительства РФ от 12.03.2008 N 165, постановление Правительства РФ от 14.04.2007 N 230, Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 N 253, Постановление Правительства РФ от 30.11.2006 N 728.

В целом нормотворчество субъектов РФ о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время являлось регулирование договорных отношений в области водопользования. Это объясняется тем обстоятельством, что именно субъекты РФ в течение нескольких лет действия ВК РФ 1995 г. заключали договоры пользования водными объектами. В связи с этой функцией подзаконными актами органов исполнительной власти субъектов РФ утверждались типовые, или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий - и федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряли своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов РФ форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.

Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ст. 27 комментируемого ВК РФ. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.

Консультации и комментарии юристов по ст 2 ВК РФ

Если у вас остались вопросы по статье 2 ВК РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.

Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.